Apatridia y acceso a la nacionalidad

El régimen internacional de protección, el caso de los “no ciudadanos” bálticos y el puente doctrinal hacia el Uruguay

El presente texto corresponde a las palabras preparadas para la conferencia dictada el 8 de julio de 2026 en el Curso Universitario "Migraciones Internacionales" de la Universidad Católica del Uruguay, por invitación de la Prof.ª Dra. Silvia Facal. La exposición, presentada junto a Leroy Gutiérrez (Somos Todos Uruguayos), abordó la apatridia y el acceso a la nacionalidad: el régimen internacional de protección, sus causas y consecuencias, y su aplicación al caso de los ciudadanos legales uruguayos. Se reproduce aquí tal como fue preparado.

Las diapositivas de la presentación (PowerPoint) están disponibles aquí.

I. Apertura y encuadre conceptual

Muy buenas noches a todas y a todos. Muchas gracias a la Dra. Silvia Facal por la invitación, y a la Universidad Católica del Uruguay por abrir este espacio. Es un gusto compartir esta sesión con Leroy Gutiérrez, quien nos conducirá a la experiencia uruguaya en la segunda mitad de nuestro tiempo.

Antes de entrar en la sustancia, quiero ser transparente sobre el lugar desde el cual hablo. Leroy y yo somos miembros de Somos Todos Uruguayos, la organización civil que viene trabajando sobre la situación de los ciudadanos legales uruguayos cuya nacionalidad no es plenamente reconocida. Me he desempeñado como representante legal ad honorem de la asociación, y ayudé a desarrollar y presentar la audiencia temática ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en marzo de 2024.

Lo que sigue es doctrinal y neutral en su método: presentaré el marco internacional tal como está, con sus tratados, su jurisprudencia y sus datos. Pero les debo la honestidad de decirles de dónde vengo, para que puedan leer ese marco teniendo presente mi perspectiva.

Mi tarea en esta primera parte es ofrecerles un marco general del fenómeno de la apatridia: la definición, las causas, las consecuencias y el régimen internacional que se ha construido para prevenirla y reducirla. Presentaré luego un estudio de caso internacional —el de los llamados “no ciudadanos” de Estonia y Letonia—, que constituye probablemente la mayor situación de apatridia dentro de la Unión Europea en la actualidad. Y cerraré con un breve puente doctrinal hacia el caso uruguayo, que Leroy y yo presentamos en conjunto.

II. La nacionalidad como derecho humano

Comencemos por la definición básica. Una persona apátrida, según el artículo 1 de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954, es “toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación”. Se trata de una definición técnica —lo que la doctrina denomina apatridia de iure—, pero detrás de esta fórmula hay algo mucho más profundo: un ser humano al que ningún Estado de la Tierra reconoce como propio.

Hoy, según los datos más recientes del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), existen aproximadamente 4,4 millones de personas apátridas registradas en el mundo, y esa cifra creció durante 2025, principalmente a causa de la situación de los rohinyás. Es la cifra oficial; sin embargo, todos los estudios serios coinciden en que el número real es considerablemente mayor. La apatridia, por su propia naturaleza, es difícil de contar.

¿Por qué importa esto desde el punto de vista del derecho internacional de los derechos humanos? Porque la nacionalidad no es un privilegio: es un derecho humano reconocido. El artículo 15 de la Declaración Universal de Derechos Humanos lo dice en dos oraciones muy simples: “toda persona tiene derecho a una nacionalidad” y “a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad”. El mismo principio se repite en el artículo 24, párrafo 3, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, respecto de los niños; en el artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; en el artículo 7 de la Convención sobre los Derechos del Niño; y en el artículo 9 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.

Hay aquí una precisión doctrinal importante. El derecho internacional no obliga a ningún Estado en particular a otorgar su nacionalidad a una persona determinada. Lo que el derecho internacional sí exige —y esto es central— es que la conducta colectiva de los Estados no deje a ningún ser humano sin nacionalidad alguna.

La Corte Internacional de Justicia, en el clásico caso Nottebohm, de 1955, definió la nacionalidad como “un vínculo jurídico que tiene por base un hecho social de apego”. Cuando ese vínculo no existe con ningún Estado, la persona queda —en la frase de Hannah Arendt— privada del “derecho a tener derechos”.

Esa es la idea central que quisiera que retengan: la apatridia no es la ausencia de un documento. Es la ausencia de la puerta por la cual un ser humano accede a todos los demás derechos.

III. Las causas de la apatridia

¿Cómo llegan las personas a esta situación? La doctrina y la práctica del ACNUR suelen agrupar las causas en cinco grandes familias.

Primera: los conflictos de leyes. Los Estados combinan de manera diferente los principios del ius soli —la nacionalidad por el lugar de nacimiento— y del ius sanguinis —la nacionalidad por descendencia—. Cuando un niño nace de padres provenientes de un Estado que solo aplica el ius soli, en el territorio de un Estado que solo aplica el ius sanguinis, ese niño puede quedar sin nacionalidad alguna. Es una apatridia técnica, casi geométrica; pero produce personas reales sin documentos.

Segunda —y es la causa más importante para nuestro estudio de caso—: la sucesión de Estados. Cuando un Estado desaparece, se disuelve o se fragmenta, sus habitantes pueden quedar sin la nacionalidad del Estado extinto y sin la nacionalidad de ningún Estado sucesor. Es lo que ocurrió masivamente con la disolución de la Unión Soviética, la de Yugoslavia y la de Checoslovaquia, entre 1991 y 1993. La Comisión de Derecho Internacional trabajó durante años sobre este problema, y en 1999 adoptó los Artículos sobre la nacionalidad de las personas naturales en relación con la sucesión de Estados. Su principio rector es muy claro: “toda persona natural que, en la fecha de la sucesión de Estados, tenía la nacionalidad del Estado predecesor […] tiene derecho a la nacionalidad de al menos uno de los Estados involucrados”. Y los Artículos agregan que los Estados “tomarán todas las medidas apropiadas para evitar que las personas […] se conviertan en apátridas como consecuencia de dicha sucesión”.

Tercera: la discriminación en las leyes de nacionalidad. Discriminación de género: todavía hay Estados en los que las mujeres no pueden transmitir su nacionalidad a sus hijos en igualdad de condiciones con los hombres. Discriminación étnica, racial o religiosa: el caso paradigmático es el de los rohinyás en Myanmar, desnacionalizados por la Ley de Ciudadanía de 1982. Y la discriminación contra minorías de larga residencia, como los bidún en el Golfo.

Cuarta: las privaciones arbitrarias de la nacionalidad, sean individuales —como sanción política— o colectivas, mediante decisiones legislativas o administrativas que retiran la nacionalidad con efecto retroactivo. El ejemplo reciente más citado en nuestra región es la Sentencia 168-13 del Tribunal Constitucional de la República Dominicana, de 2013, que despojó retroactivamente de su nacionalidad a los dominicanos de ascendencia haitiana.

Y quinta: las fallas del registro civil. Millones de personas en el mundo —especialmente en zonas rurales, en poblaciones nómadas o en zonas de conflicto— sencillamente nunca fueron inscriptas al nacer. Sin partida de nacimiento no hay prueba del vínculo; y sin prueba del vínculo, la nacionalidad se convierte en un derecho puramente teórico.

Una sexta categoría: la apatridia doctrinal o administrativa

Quiero agregar aquí un refinamiento. Junto a estas causas clásicas, la práctica contemporánea ha hecho visible una sexta categoría: lo que podemos llamar apatridia doctrinal o administrativa. Se produce cuando un Estado reconoce a una persona como su ciudadana para fines internos pero, mediante su propia doctrina jurídica o su práctica administrativa, no la reconoce como su nacional en el pasaporte, en los registros internacionales o ante las autoridades extranjeras. Es una forma más sutil de apatridia: la persona parece tener una nacionalidad pero, en la frontera, el pasaporte dice otra cosa.

En el caso uruguayo, este momento puede fecharse con precisión. En el otoño de 1994, el Estado uruguayo cambió administrativamente la manera de registrar la nacionalidad de sus ciudadanos legales en los pasaportes, sin ninguna ley nueva, sin ninguna sentencia judicial y sin ningún debate público. No se dejen engañar por la doctrina, corriente en el Uruguay, según la cual la nacionalidad y la ciudadanía siempre estuvieron separadas: es una construcción falsa. Antes de 1994, los pasaportes uruguayos consignaban la nacionalidad de los ciudadanos legales como ciudadano legal uruguayo, o simplemente legal. Después de 1994, ese campo comenzó a reflejar el país de nacimiento del titular. La Dirección Nacional de Identificación Civil codificó más tarde esta práctica en el Dictamen 08/2013 y en su Manual de Cédulas de Identidad y Pasaportes Electrónicos de 2018, aprobado por la Resolución Ministerial 380/018. Esta es la categoría en la que se inscribe el caso de nuestro colectivo, y Leroy desarrollará lo que significa en concreto.

IV. Las consecuencias: una cascada de exclusión

Quiero ser breve pero concreto en este bloque, porque es aquí donde la abstracción jurídica se convierte en vida cotidiana.

La persona apátrida enfrenta, típicamente, una cascada de exclusión. Sin documento de identidad reconocido, no tiene manera de probar quién es ante ningún registro, banco, empleador o autoridad. Sin derecho al voto, queda fuera de la comunidad política. Sin matrimonio formal; o, si se casa, sus hijos heredan el mismo vacío. Sin acceso a la educación formal más allá de ciertos niveles. Sin empleo legal. Sin acceso normal al sistema público de salud. Sin cuenta bancaria. Sin propiedad. Sin jubilación. Sin seguridad social.

Y, quizás lo más grave para un jurista: no puede viajar. No tiene pasaporte, o porta un pasaporte que otros Estados no reconocen como confiable. Y si logra salir de su país, no existe país alguno al que pueda ser legalmente devuelta, porque ningún Estado la reconoce. Queda atrapada en un limbo jurídico permanente que las Naciones Unidas describen a menudo como una forma de “muerte civil”. Quiero que cada uruguaya y cada uruguayo lleve consigo, en todo momento, el hecho de que el Uruguay, pese a la imagen que tiene de sí mismo, ha condenado a sus ciudadanos legales a esa muerte civil.

Quiero subrayar una consecuencia en particular, porque se vuelve central más adelante en nuestra conversación: la denegación de la protección consular. Una persona cuya nacionalidad está controvertida, o cuyo pasaporte consigna una nacionalidad que no es la del Estado emisor, puede encontrarse con que ningún Estado se considera responsable de protegerla en el extranjero. Ni el Estado emisor —porque “usted no es realmente nuestro nacional”—, ni el Estado nombrado en el campo de nacionalidad —porque “usted tiene otro pasaporte”—. Es una forma muy concreta de exclusión de lo que el derecho internacional llama la protección diplomática.

La apatridia interactúa, además, con casi todos los demás regímenes de protección internacional. Las personas apátridas están sobrerrepresentadas entre los solicitantes de asilo en Europa: aproximadamente el tres por ciento de las primeras solicitudes de asilo en la Unión Europea son presentadas por personas apátridas o de nacionalidad desconocida.

V. Los pilares del régimen internacional de protección

Frente a este panorama, el derecho internacional ha construido —lentamente, y de manera todavía incompleta— un régimen específico de protección. Mencionaré seis pilares principales.

Primer pilar: la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954. Es el equivalente, para las personas apátridas, de lo que la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 es para los refugiados. Define quién es apátrida y establece un catálogo mínimo de derechos: identidad, documentos de viaje, acceso a los tribunales, educación, trabajo y protección contra la expulsión. Hoy cuenta con 98 Estados partes, aproximadamente el 51 % de los Estados miembros de las Naciones Unidas. El Uruguay es parte. El Uruguay dio al mundo su palabra soberana de que honraría este tratado.

Segundo pilar: la Convención para Reducir los Casos de Apatridia de 1961. Es la convención preventiva. Obliga a los Estados a conceder su nacionalidad al niño nacido en su territorio que de otro modo sería apátrida (artículo 1); a prevenir la pérdida de la nacionalidad cuando esta genere apatridia (artículos 5 a 7); y a no privar a una persona de su nacionalidad si ello la convierte en apátrida, salvo en circunstancias muy limitadas (artículo 8). Cuenta con 80 Estados partes, cerca del 41 % de los miembros de las Naciones Unidas. El Uruguay también es parte.

Tercer pilar: los instrumentos generales de derechos humanos: la Declaración Universal, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana, la Convención sobre los Derechos del Niño, la CEDAW y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Todos ellos incluyen el derecho a la nacionalidad, y varios órganos —el Comité de Derechos Humanos, la Corte Interamericana, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos— han producido jurisprudencia relevante. En el sistema interamericano, la sentencia de la Corte Interamericana en Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana (2005) es fundacional.

Cuarto pilar: los instrumentos regionales. En Europa, el Convenio Europeo sobre la Nacionalidad de 1997, del Consejo de Europa, establece expresamente en su artículo 4 que “toda persona tiene derecho a una nacionalidad” y que “la apatridia deberá evitarse”. El artículo 18 de ese Convenio aborda específicamente la sucesión de Estados. En nuestra región contamos con el artículo 20 de la Convención Americana y, de manera importante para nuestro propio trabajo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos adoptó, junto con el ACNUR, la Resolución 2/23, del 4 de diciembre de 2023, sobre la Protección de las Personas Apátridas en las Américas. La Resolución 2/23 complementa la anterior Resolución 4/19, sobre los principios interamericanos sobre los derechos humanos de las personas migrantes, y consolida un estándar hemisférico sobre la identificación, la documentación y la protección de las personas apátridas.

Quinto pilar: la campaña #IBelong (#YoPertenezco) y su Plan de Acción Mundial para Acabar con la Apatridia 2014–2024, liderados por el ACNUR. En una década, la campaña logró 14 nuevas adhesiones a la Convención de 1954, 17 nuevas adhesiones a la Convención de 1961 y —este es el resultado concreto— más de 500.000 personas obtuvieron una nacionalidad o vieron confirmada la suya.

El sexto pilar: el régimen técnico de la OACI (Doc 9303)

Junto a las convenciones sobre apatridia existe un régimen internacional técnico que gobierna los documentos de identidad mismos. Es el régimen del Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional de 1944 y, específicamente, del Anexo 9 de ese Convenio, junto con el Documento 9303 de la OACI, titulado Documentos de viaje de lectura mecánica. Es uno de los regímenes técnicos en los que trabajo en mi investigación actual sobre pasaportes, bases de datos biométricas e infraestructuras digitales de frontera; permítanme detenerme un momento en él, porque es lo que hace legible el caso uruguayo en términos de derecho internacional.

El Documento 9303 no es una recomendación de soft law. Es el estándar técnico vinculante, incorporado a través del Convenio de Chicago, que todo Estado contratante —incluido el Uruguay— se ha comprometido a aplicar cuando emite pasaportes. Define los campos de datos obligatorios de la página de identidad. Define la zona de lectura mecánica, la famosa MRZ al pie de la página. Y define qué debe consignarse en cada campo.

El Documento 9303 es muy explícito respecto del campo de nacionalidad: debe contener la nacionalidad del titular —es decir, la ciudadanía—, representada por un código de tres letras tomado de la norma ISO 3166. El documento llega a incluir, entre sus propios ejemplos de errores comunes, la frase “la ciudadanía en la MRZ informa incorrectamente el país de nacimiento en lugar de la ciudadanía”. Para las personas que no son reconocidas como nacionales de ningún Estado, la OACI ha reservado códigos específicos: XXA para las personas apátridas bajo la Convención de 1954, XXB para los refugiados bajo la Convención de 1951 y XXX para las personas de nacionalidad no especificada o desconocida.

¿Por qué importa esto en una presentación sobre derechos humanos? Porque estos códigos de la OACI trazan una línea técnica nítida. Cuando un Estado emite un pasaporte a uno de sus propios ciudadanos y escribe XXX, o escribe el país de nacimiento del titular en lugar del código de tres letras del propio Estado, ese Estado está diciendo, en el lenguaje de lectura mecánica de los viajes internacionales, que esa persona no es su nacional.

El ACNUR ha sido muy claro en que los documentos de viaje de las convenciones, para personas apátridas y refugiadas, deben indicar “apátrida” o “refugiado” en el campo de nacionalidad, precisamente para que la zona visual y la zona de lectura mecánica sean coherentes, y para que la persona tenga una identidad jurídica coherente en la frontera.

El punto que quiero que retengan es este: el régimen internacional de la apatridia no se agota en las Convenciones de 1954 y de 1961. Incluye también el régimen de la OACI sobre pasaportes. Y un Estado puede encontrarse formalmente en cumplimiento de las convenciones sustantivas mientras produce, mediante su propia práctica de pasaportes, exactamente el fenómeno que las convenciones le ordenan prevenir.

VI. El arco interamericano y el control de convencionalidad

Antes de pasar al caso báltico, quiero trazar una línea de conexión, porque los materiales interamericanos que acabamos de nombrar no son piezas dispersas: trazan un arco coherente que se cierra con una obligación doctrinal específica para el Uruguay.

El arco comienza con Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana, en 2005, en el que la Corte Interamericana sostuvo que las condiciones arbitrarias o discriminatorias de acceso a la nacionalidad violan el artículo 20 de la Convención Americana.

Continúa con Gelman vs. Uruguay, en 2011, en el que la Corte declaró responsable al propio Uruguay por la privación arbitraria de la nacionalidad y ordenó la restitución como remedio apropiado.

Se desarrolla en la Opinión Consultiva OC-21/14, de 2014, en la que la Corte sostuvo que, para las personas apátridas, “el país de origen incluye el país de residencia habitual”. Es un movimiento doctrinal que disuelve la defensa misma que el Uruguay ofrece actualmente, a saber, que los ciudadanos legales tienen algún otro país al cual pertenecer.

Se agudiza en Personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana, también de 2014, en el que la Corte condenó frontalmente el uso de la práctica administrativa para negar retroactivamente la nacionalidad: el patrón que nuestra sociedad civil ha documentado en el Uruguay desde el otoño de 1994.

Y se consolida en la Resolución 2/23 conjunta de la Comisión, de diciembre de 2023, que en su Principio 22 reconoce formalmente el derecho a no ser apátrida dentro del sistema interamericano.

La consecuencia doctrinal de este arco es la doctrina del control de convencionalidad, desarrollada por la Corte Interamericana a partir de Almonacid Arellano vs. Chile, de 2006, y reafirmada y ampliada en el propio Gelman vs. Uruguay. Bajo esa doctrina, todo juez uruguayo y toda autoridad administrativa uruguaya —incluida, en particular, la Dirección Nacional de Identificación Civil— está obligada ex officio a interpretar el derecho interno, incluidos los artículos 73, 74 y 75 de la Constitución y la Ley 16.021 de 1989, de conformidad con la Convención Americana tal como la interpreta la Corte Interamericana. No es una opción. No es una cuestión de preferencia doctrinal. Es una obligación convencional vinculante que el propio Uruguay aceptó al ratificar la Convención y al aceptar la jurisdicción contenciosa de la Corte.

De modo que, cuando el Ministerio del Interior insiste, en el Dictamen 08/2013, en que la naturalización es ajena al derecho uruguayo y en que los ciudadanos legales no son nacionales, esa lectura debe ser sometida a prueba: no solo frente a Jiménez de Aréchaga, y no solo frente a Alberto Pérez Pérez, sino frente a todo el corpus interamericano que el Uruguay ya aceptó como vinculante para sus propios tribunales y su propia administración.

VII. Estudio de caso: los “no ciudadanos” de Estonia y Letonia

Con este marco ya instalado, quiero llevarlos ahora a un caso concreto: el de los “no ciudadanos” de Estonia y Letonia, un caso clásico de apatridia por sucesión de Estados y, probablemente, la mayor situación de apatridia dentro de la Unión Europea.

Un poco de contexto. Cuando la Unión Soviética se disolvió, en 1991, Estonia y Letonia recuperaron su independencia. Ambos Estados tomaron una misma decisión jurídica: restaurar la ciudadanía sobre la base de la continuidad con las Repúblicas independientes que existían antes de la ocupación soviética de 1940. Reconocieron automáticamente como ciudadanos solo a quienes habían sido nacionales antes de 1940, y a sus descendientes. Todos los demás residentes —en su mayoría hablantes de ruso llegados durante el período soviético, y sus hijos— quedaron fuera del cuerpo de ciudadanos.

En Letonia se creó una categoría jurídica sui generis: los “no ciudadanos”, en letón nepilsoņi. En Estonia, la categoría equivalente es la de las “personas de ciudadanía indeterminada”, que portan el llamado “pasaporte gris”. No son ciudadanos. No son extranjeros en sentido pleno. No son formalmente apátridas desde el punto de vista del Estado emisor, aunque la comunidad internacional —y en particular el ACNUR— los cuenta dentro de su mandato sobre apatridia.

Bajo este precedente, el ACNUR debería —quizás debe— contar también a los ciudadanos legales uruguayos como oficialmente apátridas.

Las cifras bálticas son impactantes. En Letonia, en 1991, había aproximadamente 715.000 no ciudadanos. Según los datos oficiales de comienzos de 2024, todavía residen en el país aproximadamente 180.455 no ciudadanos, cerca del 9 % de la población, más varios miles que viven en el exterior. Un estudio académico reciente informa que más de 165.000 personas permanecen en este estatus en 2025, treinta y cuatro años después de la independencia. En Estonia, en 1992, había 480.000 personas de ciudadanía indeterminada. En 2024, la cifra ronda entre 60.000 y 70.000, aproximadamente el 4,5 % de la población.

¿Qué significa esto en la práctica? Estas personas tienen residencia legal. Portan un documento: el pasaporte de no ciudadano letón, o el pasaporte gris estonio. Pueden viajar dentro de la Unión Europea. Pero no pueden votar en las elecciones nacionales. Enfrentan restricciones de acceso a la función pública, restricciones para ejercer ciertas profesiones —notarios y, en algunos casos, abogados o puestos de seguridad— y restricciones a la propiedad de tierras en zonas fronterizas.

La salida es la naturalización. Pero la naturalización exige dominio de la lengua estatal —el letón o el estonio— en el nivel B1, más un examen de historia y un examen de conocimiento constitucional. Un estudio de 2024 del Instituto de Estudios Bálticos halló que el 65 % de las personas apátridas de Estonia querría obtener la ciudadanía estonia, pero el principal obstáculo sigue siendo el examen de lengua.

Ahora, la pregunta jurídica clave: ¿es esto compatible con el derecho internacional? Los órganos internacionales han sido críticos. El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia del Consejo de Europa y el propio ACNUR han señalado reiteradamente que la persistencia de estas categorías, más de treinta años después, es difícil de conciliar con las obligaciones que surgen del artículo 15 de la Declaración Universal, de los Artículos de la CDI de 1999 sobre la sucesión de Estados y —para Estonia, aunque no para Letonia, que no es parte— del Convenio Europeo sobre la Nacionalidad de 1997.

En la jurisprudencia europea, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha abordado este problema en casos como Sisojeva y otros vs. Letonia (Gran Sala, 2007) y —con mayor contundencia— en Kurić y otros vs. Eslovenia (Gran Sala, 2012), relativo a los izbrisani, los “borrados”, que fueron eliminados del registro de residentes permanentes tras la independencia eslovena. En Kurić, el Tribunal constató violaciones de los artículos 8, 13 y 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y ordenó a Eslovenia establecer un mecanismo de compensación.

¿Qué nos deja este caso? Tres lecciones, antes de pasar la palabra.

Primera: la apatridia por sucesión de Estados no es un fenómeno del pasado. Treinta y cuatro años después de la disolución de la Unión Soviética, más de un cuarto de millón de personas permanecen en esta situación en solo dos países de la Unión Europea.

Segunda: la existencia de una categoría intermedia —ni ciudadano ni extranjero; no apátrida en términos legales, pero materialmente sin nacionalidad plena— no resuelve el problema: lo vuelve crónico. Crea lo que la doctrina alemana llama un Zwischenstatus, un estatus intermedio que puede durar generaciones.

Y tercera —este es el punto que nos conecta con el caso de Leroy—: cuando un Estado, por acción o por omisión, crea o mantiene una categoría de personas sin nacionalidad plena, aun con la mejor arquitectura de derechos residuales, ese Estado está construyendo un sistema de ciudadanía de dos niveles. Doctrinalmente, eso es incompatible con el principio de igualdad y con el derecho humano a la nacionalidad.

VIII. El puente doctrinal hacia el Uruguay

El Uruguay es un caso fascinante, porque a primera vista parece lo contrario de la historia báltica. El Uruguay no excluyó a nadie. El Uruguay ofreció generosamente un camino hacia la ciudadanía a quienes llegaban del exterior. La Constitución uruguaya, en sus artículos 73, 74 y 75, distingue entre los ciudadanos naturales —los nacidos en suelo uruguayo, y sus descendientes— y los ciudadanos legales, quienes adquieren la ciudadanía mediante el procedimiento constitucional de naturalización. Esta no es, en sí misma, una distinción inusual en el derecho comparado.

Lo inusual —y lo que convierte esto en una cuestión de apatridia— es una particular lectura doctrinal de esa distinción, fundada en los clásicos escritos constitucionales de Justino Jiménez de Aréchaga en su obra de 1946, La Constitución Nacional, según la cual la nacionalidad es una condición innata, sociológica e inmutable, mientras que la ciudadanía es una condición jurídica mutable. Esa lectura fue articulada más recientemente en la práctica oficial del Estado por el Dictamen 08/2013 del Ministerio del Interior, incorporado luego en la página 459 del Manual de la DNIC de 2018, aprobado por la Resolución Ministerial 380/018, en el que el Estado funda expresamente la negación de la nacionalidad a los ciudadanos legales en la doctrina de Jiménez de Aréchaga y en una apelación al “derecho natural”.

Quiero ser cuidadoso aquí, porque esta lectura está controvertida dentro del propio Uruguay. El Dr. Alberto Pérez Pérez, entre otros, sostuvo que ella no se sigue del texto constitucional. Yo mismo he escrito sobre la misma cuestión, aplicando el propio método lógico-sistemático-teleológico de interpretación constitucional de Jiménez de Aréchaga contra su propia conclusión.

Para esta noche, lo importante es lo que esa doctrina produce en la práctica vigente: bajo la Ley 16.021 de 1989, modificada luego por la Ley 19.362 de 2015, solo los ciudadanos naturales son tratados como nacionales del Uruguay. Los ciudadanos legales son ciudadanos, pero no nacionales.

Esa es la cuestión doctrinal. Lo que ella produce en la práctica —en la ventanilla de pasaportes, en la frontera, en el consulado, en la zona de lectura mecánica de la OACI que comentamos hace unos minutos— es lo que nuestra sociedad civil viene documentando y litigando. Y prefiero que esa parte la relate Leroy, porque él la habita más directamente de lo que mi vocabulario de derecho internacional permite.

IX. Conclusión

Permítanme cerrar, entonces, con una sola idea que conecta todo lo que hemos dicho esta noche.

La apatridia no siempre es el fenómeno ruidoso y dramático de los rohinyás, de los no ciudadanos bálticos o de Nottebohm. A veces es silenciosa, técnica, doctrinal. Se esconde dentro de una Constitución, dentro de un campo del pasaporte, dentro de un código de tres letras en una zona de lectura mecánica, dentro de nociones anticuadas de juristas domésticos aislados, como en el Uruguay. Y por eso, desde el punto de vista del derecho internacional de los derechos humanos, el caso que Leroy y yo —con nuestros colegas de Somos Todos Uruguayos— les presentamos esta noche no es una curiosidad uruguaya marginal. Es un caso que habla directamente al corazón del régimen internacional que hemos venido discutiendo: la Convención de 1954, la Convención de 1961, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el estándar del Documento 9303 de la OACI que el propio Uruguay se comprometió a aplicar.

Y quiero dejarles el único punto doctrinal que ata todo. El Uruguay ya fue declarado responsable por la Corte Interamericana, en Gelman, en 2011, por la privación arbitraria de la nacionalidad, en el contexto de la dictadura. Desde Almonacid y Gelman, los jueces y las autoridades administrativas del Uruguay están obligados, por el control de convencionalidad, a interpretar el derecho uruguayo de la nacionalidad de conformidad con la Convención Americana tal como la lee la Corte. La pregunta que nuestro colectivo plantea ahora es si ese mismo derecho a la nacionalidad se honra plenamente hoy, en tiempos de paz, respecto de las decenas de miles de ciudadanos legales cuyos pasaportes dicen, en el lenguaje de lectura mecánica de los viajes internacionales, que pertenecen a otro lugar.

Fuentes citadas

Instrumentos sobre apatridia

• Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, 1954

• Convención para Reducir los Casos de Apatridia, 1961

• CDI, Artículos sobre la nacionalidad de las personas naturales en relación con la sucesión de Estados, 1999

• Consejo de Europa, Convenio Europeo sobre la Nacionalidad, 1997 (STE n.º 166)

• CIDH, Resolución 2/23, Protección de las personas apátridas en las Américas (4 de diciembre de 2023)

• Somos Todos Uruguayos, sobre la Resolución 2/23 de la CIDH — cidh189nacionalidad.uy

• DUDH, art. 15; PIDCP, art. 24.3; CADH, art. 20; CDN, art. 7; CEDAW, art. 9

• Régimen técnico / OACI

• Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional, 1944, Anexo 9

• OACI, Doc 9303 — Documentos de viaje de lectura mecánica, Parte 3 (edición consolidada)

• ACNUR, Note on Convention Travel Documents and ICAO Standards — Oxford IJRL, 2011

Datos y análisis

• ACNUR, Figures at a Glance (2024) — unhcr.org

• ACNUR, Update on Statelessness, EC/75/SC/CRP.14 (2024)

• EUAA, Statelessness in the Context of International Protection, Factsheet 41 (2025)

• Statelessness Index — Letonia — index.statelessness.eu

• Eurac Research, Neither citizens nor foreigners: the non-citizenship puzzle of Latvia (2025) — eurac.edu

• ERR News, 65 percent of stateless persons want Estonian citizenship (febrero de 2025) — err.ee

Doctrina uruguaya y práctica estatal

• A. S. Mansfield, The Constitutional Interpretation of Uruguayan Nationality According to the Uruguayan Constitutional Methodology, 29 ILSA Journal of International & Comparative Law 443 (2023)

• Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional (1946)

• Ministerio del Interior, Dirección Nacional de Identificación Civil, Dictamen 08/2013 (Departamento Legal Notarial); incorporado en la p. 459 del Manual de Cédulas de Identidad y Pasaportes Electrónicos (DNIC, 2018), aprobado por la Resolución Ministerial 380/018

• Somos Todos Uruguayos, Cumplimiento por parte del Uruguay con los compromisos para poner fin a la apatridia (solicitud de audiencia temática, 3 de diciembre de 2023) y Contribución Suplementaria sobre la Resolución 2/23 (20 de febrero de 2024)

Jurisprudencia

• CIJ, Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala), 1955

• Corte IDH, Gelman vs. Uruguay, 24 de febrero de 2011 (privación arbitraria de la nacionalidad; restitución como remedio; control de convencionalidad)

• Corte IDH, Almonacid Arellano vs. Chile, 26 de septiembre de 2006 (sentencia fundacional sobre el control de convencionalidad)

• Corte IDH, Opinión Consultiva OC-21/14, 19 de agosto de 2014 (derechos de la niñez migrante; país de residencia habitual para las personas apátridas)

• Corte IDH, Personas dominicanas y haitianas expulsadas vs. República Dominicana, 28 de agosto de 2014 (denegación administrativa retroactiva de la nacionalidad)

• Corte IDH, Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana, 2005

• TEDH, Sisojeva y otros vs. Letonia, Gran Sala, 2007

• TEDH, Kurić y otros vs. Eslovenia, Gran Sala, 2012